Teollisuuskylän nettisivujen uudistuksen yhteydessä olemme päätyneet kirjoittamaan säännöllisen epäsäännöllisesti blogia ajankohtaisista ilmiöistä ja asioista, jotka liittyvät enemmän ja vähemmän teollisuuskylän toimintaympäristöön ja toimintaan. Blogista ei ole laadittu interaktiivista kommenttiosioineen, koska meillä ei ole resurssia yläpitää keskustelua useissa eri medioissa säännöllisesti. Voitte kuitenkin antaa palautetta ja kommenttejanne blogikirjoituksiin joko nettisivujemme yhteydenottolomakkeen tai sähköpostin välityksellä. Toivomme, että kirjoitusten välityksellä saatte parempaa kuvaa toimintaympäristöstämme sekä toisaalta meille, asiakasyrityksillemme ja ”vieraskynä” kirjoittajillemme ajankohtaisista asioista.

Ensimmäisen blogikirjoituksen aiheena on: ”Suomen kansallisten yritystukien vaikuttavuus ja niiden vaikuttavuuden arviointi”. Blogikirjoituksen sisällöstä vastaa teollisuuskylän toimitusjohtaja Juuso Hieta.

Miksi yritysten palvelut ja avustukset?

Aihe on erittäin ajankohtainen siitä syystä, että nyt käynnissä olevan maakuntauudistuksen yhtenä yrityksiin vaikuttavana uudistuksena tulevat olemaan uusien ”kasvupalvelujen” muodostaminen uusiin maakuntiin. Kasvupalveluissa yhtenä merkittävänä työkaluna tulevat olemaan yritysten kehittämisavustukset ja muut yritysten taloudelliset tuet, joita niille on kanavoitu mm. ”TEM-putkesta”, eli työ- ja elinkeinoministeriön rahoituksella toimivista eri valtion ja aluehallinnon viranomaisista.

Aihe ei sikäli ole aivan pieni veronmaksajien ja yritysten näkökulmasta katsottuna, sillä tässä apparaatissa liikkuu yli 1000 miljoonaa euroa vuosittain koko Suomen tasolla tarkasteluna. Rahoituksesta vähän vajaa 900 miljoonaa € tulee kansallisista varoista ja vähän yli 200 miljoonaa tulee EU:n koheesiorahoituksena. Jakoperusteista maakunnittain käydään parasta aikaa vääntöä kansallisella tasolla, mutta esimerkiksi vuoden 2015 volyymi Pohjois-Karjalassa on ollut noin 35 miljoonaa euroa. Kyseisissä palveluissa työskentelee yli 3000 henkilötyövuotta Suomessa ja näistä suurin osa on siirtymässä uusiin maakuntiin. On myös mahdollista, että osa nyt eri viranomaistyönä tuotetuista palveluista korvataan uudessa mallissa asiakkaan valinnanvapausajattelun pohjalta räätälöityinä ostopalveluina yrityspalveluja tarjoavilta yrityksiltä. Mallin toimintaideaa ja rakennetta ollaan parasta aikaa miettimässä kansallisella tasolla, joten lähikuukausina kuulemme oletettavasti lisää uusien kasvupalvelujen rakenteesta. Uusi valmisteilla oleva hankintalaki on jo rajoittamassa kuntaomisteisten yhtiöiden toimintaa vapaasti kilpailluilla markkinoilla 5 % tasoon yrityksen liikevaihdosta, joten teollisuuskylälle tässä ei ole nähtävissä uusia markkinoita.

Mikä yritysrahoitus?

Nyt on hyvä hetki pysähtyä hetkiseksi miettimään kansallisen yritysrahoituksen tarkoitusta. Mitä varten julkisen vallan tulee tukea yrityksiä verovaroilla? Tähän on yhtä monta vastausta, kun on poliittista ja aatteellista tahoa vastaamassa. Blogikirjoituksessani otan kuitenkin yksinkertaistavan ja pelkistävän tavan käsitellä tätä kokonaisuutta syystä että a) kirjoitukseni pituus pysyy luettavissa mitoissa ja b) jotta pääsen käsiksi itse pihviin eli tukien vaikuttavuuden arviointiin. Pelkistäen yritysrahoituksessa on kyse siitä, että julkisella rahoituksella puututaan esimerkiksi markkinaepäonnistumisiin tai sitten panoksia halutan kohdistaa sellaisille toimialoille joita halutaan sen hetken kansallisen politiikan mukaan edistää (mm. tuulivoimatariffit, energia-avustukset jne.). Mitä termi markkinaepäonnistuminen käytännössä tarkoittaa? Jos vähän taas yksinkertaistan, niin se tarkoittaa, että kyseisillä markkinoilla ei ole riittävää kysyntää vapaan markkinatalouden säännöillä pelattuna. Siitä syystä markkinoita on kysynnän vähyyden vuoksi tuettava tai vivutettava julkisella rahoituksella, jotta siellä toimivat yritykset ja mahdollisesti myös muut yrityksiä palvelevat toimijat voivat investoida tuotantoon, työllistää työntekijöitä, käynnistää kehittämishankkeita ja tuoda lisäarvoa paikalliselinkeinoihin. Toinen vaihtoehto on toki olla tukematta ko. alueen yrityksiä sekä muita yrityksiä palvelevia toimijoita ja nostaa kädet ylös, jolloin iso osa yritystoiminnasta alueella todennäköisesti lakkaa. Kerrannaisvaikutuksina siitä voi aiheutua mm. yritysten konkursseja, henkilöstön irtisanomisia, työttömyyttä, heikkenvää ostovoimaa, alenevaa verotulokertymää jne. Edellä kuvaamani on hyvin karrikoitu esimerkki – todellisuudessa syitä eri yritystuki-instrumenteille on monia eikä aina ole kyse markkinaepäonnistumisista. Voi olla, että kyseisellä tukimodolla on historian saatossa vain yksinkertaisesti todettu olevan positiivinen vaikutus yritysten toimintaan tai sillä halutaan käynnistää ja synnyttää tiettyjä uusia innovaatioita, jotka eivät markkinaehtoisesti muutoin syntyisi.

Kun päädytään vivuttamaan ja puuttumaan markkinaepäonnistumisiin julkisen rahoituksen eri instrumenteilla, on hyvä myös tietää mitkä niistä ovat toimivia, ja millaisissa olosuhteissa niiden on todettu olevan vaikuttavia.

Vaikuttavuuden arvioinnista

Luovan tuhon nimiin vannovat markkinaliberaalit sanoisivat, että julkisia tukia ei tarvita yritysten tukemiseen ollenkaan. He sanoisivat, että markkinat korjaavat luovan tuhon kautta epäkelvot yritykset pois markkinoilta. Ihanneolosuhteita täysin vapaille markkinoille ei monella toimialalla ole koko Suomessa, sillä kansallisia instrumentteja yritysten tukemiseen on lukuisia, ja lähes jokainen yritys on jossain elinkaarensa vaiheessa saanut jonkinlaista tukea toimintaansa.

Veronmaksajilla ja yhteyskuntapolitiikan tekijöillä tulisi kuitenkin olla erittäin suuri kiinnostus tietää, miksi jotain asiaa tuetaan julkisilla varoilla, ja miten vaikuttavaa tämän asian tukeminen on ollut. Olisiko esimerkiksi Outokummun teollisuuskylä laajentunut koskaan siihen mittakaavaan, missä se nykyisellään on, ilman tuolloin myönnettyjä hajasijoitustukia, silloista teollistamispolitiikkaa, investointitukia yrityksille sekä muita yritysten tukitoimenpiteitä? Outokummun teollisuuskylän syntytarina on oikeastaan erittäin hyvä esimerkki siitä, miten johonkin yhteiskunnalliseen ongelmaan on kehitetty instrumenttejä jotta markkinaepäonnistumisen, joka Outokummun tapauksessa tarkoitti kaivoksen lakkauttamista, vaikutukset alue- ja paikallistalouteen eivät olisi olleet niin suuret. Nyt aiemmin mäntymetsänä tunnetulla Turulan kankaalla on yli 800 työpaikkaa, joista suurin osa on teollisia työpaikkoja. Olisiko niitä tullut ilman muutamaa pioneeriyritystä, vahvaa kansallista ja alueellista tukea? Tämän arvioiminen on vaikuttavuuden arviointia. Olisi hyvä myös löytää ns. ”do-nothing” vaihtoehto eli ”älä-tee-mitään” vaihtoehto, jota vastaan tehtyjä toimenpiteitä voitaisiin jälkikäteen arvioida.

Yritystuet ja työllisyystuet tarjoavat erittäin herkullisen kohteen vaikuttavuuden arvioinnille ja olen sitä mieltä, että niitä pitäisi arvioida huomattavasti monipuolisemmin, kun Suomessa niitä nykyisellään arvioidaan. Ainakin julkiseen keskusteluun kaipaisin lisää ymmärrettäviä ja selkeämmin argumentoituja vaikuttavuustutkimuksia. On toki kyse myös hankintaosaamisesta. Kykeneviä arvioitsijoita on useita, mutta eri ohjelmien vaikuttavuuden arviointi tehdään kilpailutusten ja ostopalvelusopimusten puitteissa, joissa katse kääntyy arviointien tilaajiin.

Vertaispariarviointi vaikuttavuden mittaamisessa (engl. counterfactual impact evaluation)

Olen jo pidemmän aikaa ollut vakuuttunut siitä, että Suomessa eri rahoitusmuotojen vaikuttavuuden arviointiin tulisi soveltaa enemmän esimerkiksi lääketieteestä tutuksi tullutta vertaispariarviointia. Muissa EU-maissa on omia arviointitoimintoja, jotka on perustettu joko ministeriöiden yhteyteen (Keski- ja Itä-Euroopan maissa yleisempää), tai sitten ne toimivat omina ulkoistettuina asiantuntijapalveluina. Ne tekevät hyvin monipuolisia arviointeja, ja mm. kontrafaktuaali eli vertaispariarviointi on vallannut yhä enemmän alaa ainakin muualla kuin Suomessa – itse asiassa komission aluepolitiikan pääosaston arviointitoiminto on jo useita vuosia ohjannut jäsenmaita tekemään arviointeja vaikuttavuuspohjaisesti, eikä perinteiset indikaattori ja seurantatieto edellä.

Suomessa omaa itsellistä arviointiyksikköä ei ole ministeriössä, mutta esimerkiksi Elinkeinoelämän tutkimuslaitos (ETLA) pystyisi varsin hyvin tuottamaan monipuolista vaikuttavuustutkimusta eri tuki-instrumenttien käytöstä, jos niitä ministeriöistä osattaisiin ja haluttaisiin tilata. Mielestäni kontrafaktuaaliarviointien tekeminen olisi erittäin hedelmällinen tapa tuoda yhteiskunnalliseen keskusteluun uudenlaista ja melko helposti ymmärrettävää vaikuttavuustietoa eri tukimuotojen vaikuttavuudesta. Nykyiset ”vaikuttavuustutkimukset” ovat ainakin EU-tukien osalta lähinnä seurantaa ja laadullista arviointia. Niistä puuttuu ”älä-tee-mitään” verrokkikohteet, johon tuen vaikutuksia voitaisiin uskottavasti verrata.

Otetaan yksi esimerkki kohteesta, jonne EU-tukia on syydetty satoja ja satoja miljoonia EU-jäsenyytemme aikana: työllisyyshankkeet. Näissä hankkeissa olisi niin haluttaessa helppoa muodostaa hyviä kontrolliryhmiä isommista tietokannoista, joihin voitaisiin haarukoida samanikäisiä, samassa kaupungissa tai alueella asuvia, saman koulutustason omaavia, yhtä pitkään työttömänä tai työssä olleita jne. Olettaisin myös, että työvoimahallinnon tietojärjestelmistä tiedot saisi irti kohtullisen vaivattomasti: toinen tutkimusryhmä saisi esimerkiksi EU-varoista kustannettua työvoimapoliittista koulutusta ja sitten verrokkiryhmä, eli samanlaiset/ samankaltaiset ihmiset, eivät olisi joko omasta halustaan tai muusta pätevästä syystä kyseisen koulutuksen tai rahoituksen piirissä. Tämän jälkeen verrattaisiin työllistymistä 3kk, 6kk, 12kk, 18kk tukitoimenpiteen jälkeen – katsottaisiin olisiko eroja, ja jos olisi, niin voidaanko sanoa, että se johtui EU-varoilla kustannetusta koulutuksesta? Tässä yksi karrikoitu esimerkki. Toki tällaista vaikuttavuusarviointia tulisi täydentää myös laadullisilla tutkimuksilla, mutta nyt vertaispariarvionteja ei jostain syystä tehdä näissä toimenpiteissä ollenkaan. Herää kysymys, että miksi ei tehdä? Puolassa, Unkarissa ja Englannissa on esimerkiksi liuta kyseisin metodein tehtyjä tutkimuksia.

Sama yritystukihankkeissa. Otetaan 20-30 yritystä jotka saavat tukea ja kontrolliryhmäksi saman verran ei-tukea saavia yrityksiä. Varmistetaan, että ne ovat riittävän samankaltaisia esim. sama toimiala, sama toimintaympäristö ja markkina-alue, samantasoinen liikevaihto, sama henkilöstömäärä jne. Vaikuttavuustutkimuksella voidaan seurata kontrolliryhmän avulla, miten tukea saaneiden yritysten liikevaihto, henkilöstömäärä, investoinnit jne. kehittyivät 6kk, 12kk, 18kk, 24kk tuen saamisen aikana ja jälkeen verrattuna kontrolliryhmän yritysten vastaaviin.

Yhteenvetoa

Pyrin kirjoituksellani tuomaan uutta ja monessa muussa EU-maassa paremmin omaksuttua näkökulmaa veronmaksajien rahojen käytön vaikuttavuuden arviointiin. Nyt maakuntauudistuksen yhteydessä arvioinnin tietopohjan yhtenäisyyteen uusissa maakunnissa on syytä kiinnittää erityistä huomiota. Tietopohjan ja eri tukimuotoja koskevien kohdetietojen tulisi olla käytettävissä yhtenäisesti koko Suomesta, että voisimme tehdä uskottavia ja vaikuttavia arvioita tukien vaikutuksista. Nykyinen tilanne ja julkisten tukien vaikuttavuuden arviointi vastaa osittain surullista sairaalaesimerkkiä:

Jos menisit sairaalaan tutkimaan siellä hoidettavia potilaita, voisit nopeasti tulla päätelmään, että sairaalat tekevät ihmisen kipeäksi.

Vaikuttavuustutkimuksia kontrafaktuaalimenetelmillä ei ole Suomessa syystä tai toisesta haluttu ministeriöissä hirveämmin tilata, mutta ne olisivat viime kädessä kustannustehokas tapa saada uudenlaista tietoa yhteiskuntapolitiikan ohjaamiseen ja rahoittamiseen. Ilman riittävää vaikuttavuustietoa ei niukkenevien julkisten resurssien tilanteessa saavuteta välttämättä myöskään riittävää vaikuttavuutta, vaan ”uudet kasvupalvelut” voivat helposti muodostua vastakohdakseen. Pelkkä kilpailun avaaminen yrityspalveluissa ei vielä automaattisesti tee palvelusta kustannustehokasta ja vaikuttavaa, jos tilaaja eli palvelun ostaja ei tiedä mihin rahat on järkevintä sijoittaa.